新《工伤保险条例》解读

《社会保险法》第四章共用11项条文对工伤保险进行规范,构建了我国工伤保险法律制度的基本框架,设置了工伤保险今后立法的基本原则。依据《社会保险法》的规定,去年底国务院公布了《关于修改〈工伤保险条例〉的决定》。新《工伤保险条例》除了对原条例中“劳动保障行政部门”“直系亲属”等个别词语进行替换外,在工伤保险覆盖范围、工伤认定、工伤保险待遇和工
伤预防等方面作了较为重大的改变。这些变化有些是相对以前立法的进步,有些却是某种程度相对于以前的退步。进退细微之间,彰显工伤保险立法的成与败。“进”工伤保险覆盖范围的扩大。新《工伤保险条例》规定,工伤保险适用于“中华人民共和国境内的事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工”。工伤保险覆盖范围的扩大不只是增加享受工伤保险保障的主体,而是具有重大制度意义。自1996年8月12日原劳动部公布《企业职工工伤保险试行办法》以来,我国工伤保险法律制度深受劳动法影响,这种影响在工伤保险覆盖范围中的体现是,劳动关系成为劳动者获得工伤保险保障的核心依据。此次增加“民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工”依然延续了劳动法对工伤保险的影响。
但是,我国劳动法对劳动关系的界定过于狭窄,使得部分劳动者虽然从事社会劳动,并以劳动换取工资收入,仍无法被纳入工伤保险之中,影响了工伤保险覆盖范围。增加事业单位和社会团体的劳动者为保障对象,意味着我国工伤保险覆盖范围从以劳动关系为调整模式,转换为劳动关系为主体,以人事关系为辅助的调整模式。这种转变虽然微小,却表明立法者意识到以劳动关系限制工伤保险覆盖主体是不合理的,工伤保险是社会保险,而不是劳动保险。
设定新的工伤保险缴费基数。长期以来,我国实施的是以职工工资总额为缴费基数的单一模式。职工工资总额虽是相对容易确定的数字,具有简便易行的优点,但是将其确定为唯一缴费基数的做法却忽视了用人单位之间的差异。实践中,各地结合本地特点和行业特点,以工程项目承包合同总造价的一定百分比为建筑施工企业的缴费基数,以营业面积为餐饮企业的缴费基数,这些变通性做法一定程度克服了将职工工资总额作为单一缴费基数的不足。为此,新《工伤保险条例》规定：对难以按照工资总额缴纳工伤保险费的行业,可以采用其他方式缴纳工伤保险费,具体方式由国务院社会保险行政部门规定。缩减工伤认定程序。
在《社会保险法》“工伤认定和劳动能力鉴定应当简捷、方便”的立法原则指导下,新《工伤保险条例》主要从两个方面减少工伤认定程序：首先,缩减工伤认定时间,从60日缩减为15日。
其次,减少工伤认定争议处理程序。将原来的必经程序“行政复议”设置为选择性程序,一定程度上缩减了工伤认定时间。但是,从我国工伤保险法律制度来看,仅从这两个方面还难以实质性缩减工伤认定程序。造成我国工伤认定程序复杂、时间漫长的根本原因是我国将劳动关系认定与工伤认定交织在一起,遇到存有争议的劳动关系通常先由劳动争议仲裁委员会对劳动关系加以确认后,社会保险行政部门才会受理工伤认定申请,将整个工伤认定程序延长。因而,解决工伤认定程序复杂的问题,仅从工伤认定程序入手,只是“头痛医头,脚痛医脚”的做法。提高工伤保险待遇。
长期以来,劳动者通过工伤保险获取的待遇通常少于通过民事侵权主张的赔偿,较少的补偿数额不仅损害工伤者的利益,也使得工伤保险不能起到有效分散工伤风险的作用。
鉴于此,新《工伤保险条例》一方面提高一级至十级工伤职工的伤残津贴的计发数额,另一方面将全国城镇居民人均可支配收入作为一次性工亡补助金的计发基数,这不仅增加了劳动者因工死亡,其遗属可以享受的待遇,还可以克服现实生活中因为身份不同导致的同命不同价的不合理现象,缩小了工伤保险补偿与民事侵权赔偿之间的差额。重新规定工伤预防费用。
1996年《企业职工工伤保险试行办法》第六章专章规定了工伤预防,但由于多种原因,2003年《工伤保险条例》对涉及工伤预防的规定大大“缩水”,仅原则性地提出“促进工伤预防”的立法宗旨,并取消了原试行办法中提取工伤预防经费的规定,导致大多数地区工伤预防工作基本没有展开。新《工伤保险条例》第12条明确了可以从工伤保险基金中提取工伤预防宣传和培训等费用,为今后工伤预防工作的有效展开奠定了基础。“退”“虚弱”的上下班途中事故工伤保障。在修法过程中,《工伤保险条例（征求意见稿）》拟取消上下班途中受到机动车事故伤害认定为工伤的情形,引发了全社会的关注和学界的广泛讨论,最终上下班途中受到机动车事故伤害没有被排除在工伤认定范围之外。新《工伤保险条例》中“在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”规定,看似扩大了原条例上下班事故的认定范围,不再将事故限定为机动车事故,而是包括所有交通事故,并明确规定遭受火车、城市轨道交通和客运轮渡的伤害属于上下班事故。但是,该规定实质上没有将上下班事故范围扩大多少,因为2003年《工伤保险条例》中规定的是“机动车事故伤害”,而不是“道路机动车事故伤害”,火车、地铁等造成的事故伤害是其中应有之意。增加“非本人主要责任”的限制性规定,虽排除了无证驾驶、驾驶无牌照车辆等违反《道路交通安全法》行为工伤认定的可能,却某种程度上又将上下班途中事故保障程度退回到1996年《企业职工工伤保险试行条例》的时代,劳动者将会因为自己的过失,可能被剥夺享受工伤保险的权利,这是与工伤保险无过失补偿原则背道而驰的。此外,将上下班事故限定为交通事故仍然狭窄,上下班途中的事故风险远不止交通事故一种。事故调查缺位。工伤认定是社会保险行政部门的职权之一,社会保险行政部门本应有积极的事故调查职责,可是原《工伤保险条例》赋予社会保险行政部门对事故介入却是选择性的,“当劳动者事故发生后,所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。也就是说通常事故发生30日后,社会保险行政部门才有可能知道并介入事故,而这时已经距离事故发生将近一个月的时间,使社会保险行政部门丧失了获取现场证据、调查事件始末的最佳时机。如果劳动者没有收集证据的意识,用人单位又故意毁灭或制造虚假证据,就使得社会保险行政部门只能作出被动判断。
针对以上不足,《工伤保险条例（征求意见稿）》向这方面迈出了一大步,提出两个方案。方案一：职工发生伤害事故后,用人单位应当采取措施使受到事故伤害的职工得到及时救治,对死亡职工进行善后处理,并应当在24小时内以书面形式向统筹地区人力资源和社会保障行政部门报告；受到事故伤害的职工或者其近亲属、工会组织也可以以书面形式向统筹地区人力资源和社会保障行政部门报告。方案二：人力资源和社会保障行政部门接到报告后,对于出现死亡的、重伤的或者5人以上轻伤的,应当及时赶赴事故现场调查取证,用人单位应当予以配合。遗憾的是在新《工伤保险条例》中上述两个方案均未采用,仅设置了社会保险行政部门针对用人单位拒不配合进行事故调查的罚款权。这种仅增加用人单位违法成本,对社会保险行政部门事故调查职责规定缺位的做法,不能解决现实中工伤认定等难题。工伤保险待遇分担设置仍不合理。
依据《社会保险法》的规定,《工伤保险条例》重新划分了工伤保险基金与用人单位承担工伤保险补偿的比例,将原由用人单位承担的住院伙食补助费、到统筹地区以外就医的交通食宿费、终止或者解除劳动合同时工伤者应当享受的一次性医疗补助金等费用,改由工伤保险基金支付,一定程度上减轻了用人单位的负担,应当说是一种进步。
但是,五级和六级伤残劳动者的伤残津贴仍由用人单位支付,该做法并不可取。其一,仍没有使我国工伤保险彻底摆脱雇主责任的束缚,不适当增加用人单位负担。其二,对五级和六级伤残者不利。试想,用人单位解除或终止与五级和六级伤残劳动者的劳动关系,工伤保险基金将负担工伤者一次性医疗补助金,用人单位仅需负担一次性伤残就业补助金,依此推算解除或终止与五级和六级伤残者的劳动关系将会使用人单位的利益最大化。出于经济利益最大化考虑,有些用人单位,特别是雇用农民工的私企,会想方设法解除或终止与五级和六级伤残者的劳动关系,最终由用人单位承担伤残津贴的做法只会削弱五级和六级工伤劳动者所能获取的工伤保险补偿。工伤保险补偿先行支付规定形同虚设。《社会保险法》最终确立了工伤保险补偿先行支付原则。
工伤保险补偿先行支付原则适用分两种情况：第一,用人单位没有缴费,又拒绝支付工伤补偿的。
第二,第三人造成工伤的,第三人不支付工伤医疗费用或无法寻得第三人支付的。但是《社会保险法》对如何确定“用人单位不支付”等问题未作规定,亟需《工伤保险条例》加以细化和完善。但是,仔细阅读新《工伤保险条例》不难发现,新条例将《社会保险法》有关工伤保险的大部分规定都纳入囊中,唯独对《社会保险法》中的不足——有关工伤保险补偿先行支付的规定未置一词。这无疑显示出立法者对在现今中国立即实施工伤保险补偿先行支付的忧虑和信心不足。
不置可否的做法不仅使工伤保险补偿先行支付在实践中难以实施,更重要的是《社会保险法》赋予劳动者的权利,将成为中国立法进程中的又一件“摆设”。
“进退之间”新《工伤保险条例》关注了长期以来工伤保险中存在的各种问题,并针对这些问题中的大多数也提出了应对措